¿Cómo ampliar la cobertura pensionaria en México? La experiencia de integración de pilares en Chile

El sistema de pensiones contributivo en México, compuesto por el Sistema de Ahorro para el Retiro y los esquemas de pensiones de la Administración Pública Federal, enfrenta un enorme reto de ampliar su cobertura.

Hoy en día, uno de cada cuatro adultos mayores (65 años o más) se encuentra cubierto por una pensión contributiva. La baja cobertura de los sistemas contributivos es causada, como se ha documentado en diversos estudios, por la presencia de la informalidad en el mercado laboral (1).

La informalidad que predomina en el mercado laboral, provoca que pocos trabajadores coticen de manera regular al sistema para hacerse acreedores a una pensión contributiva.

La baja cobertura de los sistemas de pensiones contributivos en países como el nuestro, genera la necesidad de complementarlo con un pilar no contributivo para estar en posibilidad de cubrir a todos los adultos mayores del riesgo de

pobreza en la vejez.

El “pilar cero” es un mecanismo que busca proveer una cantidad determinada de recursos que evite que los adultos mayores caigan por debajo del umbral de pobreza. Un “pilar cero” posee dos características fundamentales, (1) garantizar un nivel mínimo de ingreso para combatir la pobreza en la vejez, y (2) su financiamiento se realiza a través de impuestos generales.

La experiencia de Chile

En 2008, Chile llevó a cabo una importante reforma a su sistema de pensiones, la cual logró, entre otras cosas destacables, integrar su “pilar cero”, el “pilar no contributivo” (de prevención de la pobreza) con el “pilar contributivo” (AFP), mejorando el nivel y calidad de cobertura del sistema. El presente blog explica en qué consistió la reforma del 2008 en ese país y elabora brevemente sobre la posibilidad de que México pudiese replicar un proceso similar.

En Chile, previo a la reforma de 2008, contaba con un pilar de prevención de pobreza pero que se encontraba fragmentado en dos componentes:

1. El programa de pensiones mínimas garantizadas (PMG), el cual garantizaba un piso mínimo a la pensión que entregaban las Afore chilenas (AFP), para aquellos pensionados que hubiesen acumulado al menos 20 años de cotización.

2. Un programa de pensiones asistenciales (PASIS), de naturaleza no contributiva, sujetas a un requisito de pobreza y a no ser beneficiario del sistema de previsión social. El beneficio de la PASIS era cercano al 50% de una PMG, y el individuo que no alcanzara el derecho a una PMG debía en principio agotar sus fondos antes de postular a una PASIS.

En un importante estudio del 2006, Berstein, Larraín y Pino estimaron que en Chile ente el 40 y 50% de los afiliados obtendría pensiones por debajo del nivel de la pensión mínima, dado su escaso monto ahorrado, y no tendrían derecho a la garantía estatal o PMG, dado su limitado periodo de cotización.

Como respuesta a esta problemática, la presidenta Bachelet (en su primer periodo presidencial) propuso, como parte de una ambiciosa reforma, reemplazar los programas PASIS y PMG por un esquema único que garantizara que todos los individuos, en los primeros tres quintiles de ingreso de la población, tuvieran acceso a una pensión básica, independientemente de su historia contributiva. Este nuevo programa, cuyo financiamiento ocurriría con recursos fiscales, fue aprobado por el Congreso de ese país en 2008.

Este esquema “integrado” de pilares –contributivo y no contributivo- consiste en lo siguiente:

• Aquellos ciudadanos que nunca cotizan en el sistema de Afores chileno (AFP) y, por lo tanto, no poseen una cuenta individual (CI), tendrán derecho a una Pensión Básica Solidaria (PBS), equivalente a USD$ 151 mensuales, en 2016. Como requisitos, deben cumplir con la edad de retiro, demostrar su situación de ingresos y contar con una residencia mínima en Chile (20 años). En la Figura 1, este elemento del sistema se muestra en color verde.

• Por su parte, los trabajadores que han cotizado en el sistema contributivo (AFP), realizando aportes a su cuenta individual, pero cuya pensión “autofinanciada” no alcanza un umbral determinado (denominado “Pensión Máxima con Aporte Solidario”, PMAS), reciben un “copete” del Estado –el Aporte Previsional Solidario (APS)- con los mismos requisitos de edad, afluencia y residencia que la Pensión Básica Solidaria.

El diseño del Aporte Previsional Solidario (APS) asegura que las pensiones de quienes hacen mayores aportaciones a su AFP (i.e. de quienes poseen un mayor saldo en su CI) sean siempre superiores a las pensiones de quienes contribuyen poco o nada, ya que el subsidio se va retirando lentamente (triángulo amarillo), conforme la pensión “autofinanciada” alcanza por si sólo el umbral de la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS).

Los resultados de dicha reforma han sido muy positivos:

• El programa está pagando beneficios a las personas que más lo requieren ya que tienen una baja o nula participación en el Sistema de Pensiones.

• Los indicadores de pobreza de los adultos mayores se han reducido en Chile por lo que el denominado “Pilar Solidario” está cumpliendo su rol fundamental de prevenir pobreza.

• Ha permitido generar mejores incentivos para aumentar las cotizaciones ya que a mayor cotización, mayor pensión.

• Ha permitido reducir las brechas pensionarias de género ya que las principales beneficiarias del esquema integrado son las mujeres

¿Podría México seguir un camino parecido al chileno, “interconectando” sus pilares?

México se encuentra en una etapa temprana de envejecimiento poblacional. El número de adultos mayores, independientemente de la edad que se utilice para definirlos (60 o 65 años), se quintuplicará en medio siglo. Este crecimiento acelerado de la población de adultos mayores está directamente relacionado con las mejoras en la longevidad de la población.

México cuenta con un pilar contributivo, representado por el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), y cuenta también con un pilar no contributivo, representado por la Pensión de Adultos Mayores, Programa 65 y más (PAM). El programa tuvo en 2016 una cobertura de 5.5 millones de beneficiarios, es decir, 83% de la población objetivo (6.6 millones de adultos mayores sin pensión contributiva) y cuenta con un presupuesto aprobado para 2017 de $39.5 mmdp.

Por tanto, y siguiendo con la referencia chilena, una integración de pilares en México buscaría que los dos -SAR y PAM- se comunicarán con los siguientes objetivos:

1. Lograr la cobertura universal de la población adulta mayor

2. Fortalecer los incentivos a la formalidad (i.e. a permanecer cotizando)

3. Operar bajo reglas simples y transparentes

4. No incrementar el costo fiscal del sistema de pensiones

¿Cómo se lograría ello?

Una propuesta de integración de pilares en México –siguiendo el ejemplo chileno- consistiría en fusionar el programa PAM y de Pensión Mínima Garantizada que contiene la Ley del Seguro Social de 1997 (PMG L97) por un esquema único que garantizara que todos los individuos tengan acceso a una pensión, independientemente de su historia contributiva. Los trabajadores que acumularan mayores recursos en el SAR lograrían una pensión mayor de aquellos que coticen esporádicamente o aporten poco, manteniendo los incentivos a la formalidad. Quienes nunca coticen en el sector formal, recibirían un apoyo básico, relacionada a una canasta mínima de bienestar.

La gran ventaja de un esquema parecido al chileno es que el subsidio estatal quedaría en los grupos más vulnerables –aquellos quienes no lograrán financiar una pensión superior a cierto umbral-. No menos importante es que el esquema operaría bajo una regla simple y transparente, aprovechando la infraestructura que hoy posee el SAR.

Conclusiones

En comentarios anteriores (2) se ha hecho referencia a experiencias pensionarias de otros países que han tenido resultados muy favorables. En el presente blog se ha abordado otra experiencia positiva, en este caso de Chile, en cuanto a la integración de sus pilares pensionarios. Si bien México deberá plantear su propia ruta de reforma pensionaria, la experiencia pensionaria de otras latitudes puede servir al país para ubicar las mejores experiencias globales en la materia.

El SAR acaba de cumplir sus primeros 20 años de existencia. Múltiples diagnósticos coinciden en señalar sus fortalezas al igual que sus áreas de oportunidad. La necesidad de fortalecer al SAR para aprovechar aún más su potencial comienza, en primer lugar, de la urgencia de ampliar su cobertura. La experiencia chilena ofrece una buena referencia para lograrlo.

__________________________________________ (1) La informalidad afecta por igual a todos los sistemas de pensiones “obligatorios”, sin importar si se trata de esquemas BD o CD aunque bajo un esquema CD, los trabajadores que contribuyen muy poco y que no logran alcanzar los requisitos de pensión, recuperan al menos sus contribuciones (más rendimientos). Más que definir a un trabajador como formal o informal, resulta más adecuado concebir a la formalidad como un estatus intermitente, considerando que los trabajadores tienen, en cada momento, cierta probabilidad de ser informales o formales. Por ejemplo, un afiliado al IMSS con ingresos de 1 SM, enfrenta cada año una probabilidad de 90% de mantenerse “inactivo” (informal), y sólo de 10% de ser “activo” (formal), de acuerdo a la DC promedio que muestran los trabajadores de ese rango salarial. En cambio, un ama de casa o un campesino de autoconsumo que nunca han cotizado al SAR, podrían catalogarse como informales “permanentes”, ya que su probabilidad de ser formales en cierto momento es nula.